编者按：党的十九大要求贯彻新发展理念，实施乡村振兴战略，提出要“深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，壮大集体经济”。对于东莞来说，农村集体经济的壮大与高质量发展，不但是实现乡村振兴的重要途径，还是促进农村基层稳定、提升区域协调发展水平、推动全市经济高质量发展的重要内容。

在此背景下，东莞市委政研室联合南方城市智库、南方舆情数据研究院对11个在集体经济发展中转型较早、成效较突出、经验具有一定复制推广价值的村（社区）进行了走访与调研，力图提炼东莞农村集体经济转型发展的可行路径。

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一、东莞农村集体经济发展历程

  1   租赁经济兴起阶段（1978年-2001年）

以厂房出租为核心的“租赁经济”在东莞农村兴起——这一模式至今仍为东莞农村集体经济的主要经营收入来源。

虎门龙眼村首家农村引进的来料加工企业——

张氏发具厂旧厂房

  2   股份合作阶段（2002年－2011年）

以量化形式确定了集体股和个人股，作为村民今后分红的依据，解决了农民“持股进城”的后顾之忧。

  3   农村综合改革阶段（2012年至今）

大力推进农村集体在管理权能、组织架构、集体经济管理、土地开发利用、社会管理和基本公共服务六个方面的统筹。

今日新农村。图为凤岗雁田村

改革开放以来，东莞市农村集体经济发展迅速，全市农村集体资产约占全省总量的三成。2018年，在宏观经济下行压力大、物业租赁形势严峻的情况下，集体经济多项指标再创历史最佳。至2018年底全市村组集体总资产增至1725.9亿元，同比增长7.6%；总收入达220.6亿元，同比增长8.9%；纯收入达153.6亿元，同比增长14.6%，增幅为2000年以来最高；资产负债率和物业闲置率均处于历史同期新低。

二、东莞集体经济转型路径探索

  1   打好“区位牌”，融入“大园区”，在统筹发展新格局中实现新发展。

该路径解决了村集体在发展中遇到的土地碎片化局限、项目招商资源有限等困境。如近年来，茶山镇超朗村和粟边村把握园区统筹机遇，积极承接松山湖的辐射与溢出。同时，茶山镇加强对辖区行政村集体经济的统筹与扶持，统一招商引资并安排优质项目落户，为集体土地和厂房创造了承接优质项目的机会。而松山湖对周边村给予村容村貌改造补贴、茶山镇对村集体给予项目税收奖励等创新措施，也起到了较好的引导作用。

图为茶山镇超朗村

  2   盘活老旧物业，注入创新元素，通过“三旧改造”实现二次创业。

该路径使得集体土地的所有权与经营权更趋分离，镇政府以综合效益为导向重构了土地合作，规避了既往村级开发主体的短期行为。目前，农村集体经济组织盈利可利用的核心要素依然是土地，而东莞正在力推的城市更新和产业转型升级为农村集体经济的二次创业带来了契机。

如东城街道主山社区、石龙镇西湖村和樟木头镇樟洋社区，通过镇村企的三方合作建构了新的城市更新模式，既推动了城乡空间治理范式转型的创新，也开辟了农村集体经济高质量发展的新路径。改造的关键在于镇级政府牵头做好城市更新规划，并推动与经验丰富、实力雄厚的市场主体展开项目合作。

位于东城街道主山社区的三旧改造项目“33小镇”

  3   通过自办企业、培育支柱产业等方式实现“自我造血”。

该路径中一些集体组织通过自办企业、培育支柱产业等方式，以实业推动发展。如长安镇乌沙社区推动智能手机产业链配套持续完善，打造“全国智能手机第一村”。又如中堂镇潢涌村，通过自办工业实现“自我造血”。

主要做法：一是抓住村干部这个村集体经济发展的关键因素，要有眼光远、懂经济、肯实干的带头人。二是居安思危，不断谋求转型，以市场化为导向，积极在产业发展上寻找新的增长点。

潢涌村自办企业金洲纸业

三、高质量发展面临的主要短板

  1   过度依赖土地出租类收入。

目前，出租类收入占村组两级经营总收入比重约为72%，但现有租赁物业一方面无法匹配优质大项目、大企业的需求，另一方面又难以适应小微创新企业高素质人才对居住环境的高要求，难以满足新时期招商引资需要。东莞村组集体货币资金总额中75%用于银行定期和活期存款；东莞信托、水投集团、交投集团等推出的投融资项目较受欢迎，但数量有限。

  2   市对镇村统筹缺乏细则政策。

近年来，东莞不少镇先行先试加快镇村统筹的步伐。但在市一级层面上，针对镇村统筹的具体操作细则等相关文件缺乏，使得统筹发展存在现实困难。特别是未建立起镇村土地物业统筹的利益平衡和补偿机制，统筹难度较大。

  3   “三旧”改造难度大。

2018年8月，印发实施《关于深化改革全力推进城市更新提升城市品质的意见》，随后出台了系列配套操作细则，全市“三旧”改造进度明显加快，其中有一半左右为集体经济组织自行改造或与企业合作改造，但项目仍处于编报实施方案阶段。

另外，目前国家、省的“三旧”改造政策主要集中在土地管理方面，而财政政策、税收政策、拆迁司法裁决政策等其他配套政策缺位，实际推进中也存在大额集体资产处置、原权利人自改项目的股权转让、外商投资企业投资受限、轨道站点土地增值收益、历史文化保护等方面问题。

位于石龙镇西湖村的中科信息港，通过镇村企三方合作建构城市更新模式

  4   农村（社区）集体资产交易平台有待进一步完善。

目前，市农村集体资产交易平台的项目合同最长年限为20年，对部分投资数额大、回报周期长的项目，投资者信心不足，项目落地难度高，不利于企业进行“机器换人”等技改投入。此外，存在“二手房东”“职业竞投人”现象，增加了企业的经营成本。

  5   人才资源支撑不足。

基层干部管理工作趋向行政化、经济行为短期化，创新创业动力不足。村（社区）干部行政事务繁重，难以专注集体经济发展。

四、建议

  1   提升传统租赁经济效益，加快多元化经营方式转型。

一是加快镇村工业园区改造，推动租赁经济提质增效。可考虑市级层面选择若干条件较好的镇街为试点，实行“政府统筹，村组入股，连片改造”。出台淘汰落后产能、厂房搬迁补偿指引、项目入园标准、集体资产租赁管控等系列配套政策细则；市镇财政加大对重大项目扶持力度，撬动社会资本投入，并且每年安排不低于30%的土地收储资金用于村级工业园升级改造等。

二是推动以投资为核心的多元化经营模式。可考虑对农村集体所有的闲散资金和资产进行统筹运营管理，鼓励集体经济组织走出去投资优质物业，设立专项基金，按照银行同期存款利率予以贴息奖励。

寮步镇横坑社区拟投资16亿升级改造旧工业区

  2   做好顶层设计，强化统筹推动“拓空间”顺利进行。

进一步加强市级统筹力度，将镇街的职责向服务基层做实，构建市镇村利益共享机制。可考虑采取类似杭州和北京大兴区的模式，实现“镇级统筹”。如杭州采取全域综合整治模式，打破镇、村行政界线，主要以区片为单位，对城郊地区的空间布局进行腾挪转换，对各类土地资源进行统筹利用。大兴区以镇为基本实施单元，锁定土地总量，优化总体布局。

杭州采取全域综合整治见成效

  3   加快完善“三旧”改造政策体系，以土地整备为核心推动项目落地。

一是把土地统筹整备作为拓展农村集体经济发展空间的重要举措。建议学习借鉴上海、深圳等城市经验做法，以多方共赢为原则，尽快研究制定出台市重大平台土地整备工作行动方案等系列工作方案和制度，明确征地拆迁范围、补偿标准、利益共享机制，为重大平台开展土地整备工作提供依据。同时，鼓励各镇街、各项目积极创新补偿方式、建立利益共享机制。

二是可考虑对“三旧”改造和产业迁移后腾挪出的土地由镇街一级牵头进行回收储备。可考虑采取政府入股的方式，由第三方进行土地价值评估，政府出资购买51%股份，为实现连片改造承接高质量项目提供支撑。

三是建议学习借鉴深圳光明区经验做法，引入第三方专业团队力量，深度参与土地收储前期权属核查、征收补偿方案制定、测绘评估、协商谈判等工作。

凤岗镇政府收回雁田村未动工项目土地，引进了凤岗天安数码城项目

  4   进一步完善农村集体资产交易平台，提升平台效能。

建议继续大力推进农村集体资产交易平合和农村“三资”管理信息监管平台APP建设，同时注意处理好通过交易平台公开竞价和通过绿色通道解决期满续约等的关系，特别是围绕企业扎根东莞长远发展需要，推动镇街不断完善细化续约交易工作指引。转租分租要以交易方案和交易合同方式予以明确约束。对“职业竞标人”，将其纳入警示名单限制其交易。

  5   建立激励机制吸引人才下乡，增强集体资产自主经营能力。

建议试点推动集体经济组织转变为现代企业，在有条件的、经营性资产比较多的镇村先行试点引入总经理负责制。积极探索股权有序流转办法，增强集体经济活力。

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