编者按：本文根据中国国际经济交流中心产业规划部部长王福强先生在2019年5月16日于东莞市举行的“粤港澳大湾区东莞发展新机遇”论坛中的发言录音整理而成，已经本人审核。

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2月18日，《粤港澳大湾区发展规划纲要》发布以后，很多地方都在积极找抓手，如何融入大湾区建设，有什么样的平台能快速切入，怎样在践行国家使命的同时实现自身高质量的发展。

目前还有很多地方无法找到抓手，感觉很迷茫，因为涉及很多的事权都是中央事权，地方的空间有限。如何解决这些问题？我认为要回归本源了解大湾区真正的制度使命。根据大湾区的制度使命，来分析大湾区带来的机遇，然后再谋划一些平台和抓手。

大湾区带来的最大机遇是什么？我认为是制度型开放，是开放方式的转变。当前，改革开放进入新阶段，重要的特征就是进入了以“由商品和要素的流动型开放向制度型开放转变”。大湾区是改革开放再出发的首要平台，应该要在制度形态方面走在前列。习近平总书记对广东提出“两个率先”、“四个走在全国前列”的要求，都与制度型开放紧密相关。

一、什么是制度型开放？

去年中央经济工作会议，确定了今年七项重点工作，其中第六项“推动全方位对外开放”这里边，首要的一句话，就是“适应新形势、把握新特点，推动由商品和要素流动型开放向规则等制度型开放转变“。这是在中央文件中首次提出的概念。今年的两会期间，李克强总理又再次提出来，要推动制度型开放。

“制度型开放”的具体含义，主要聚焦规则与制度层面的改变，是主动对标和对接国际新的市场规则，在清理国内不合理、不相容的法律基础上，进一步形成与国际贸易和投资通行规则相对应的新规则。它的内涵，我们认为是丰富的，它体现了开放的广度、深度和高度，广度更广、深度更深，开放水平也是更高的。

二、制度型开放的时代背景是什么？

制度型开放的时代背景是什么？我理解就是“要适应新形势，把握新特点”。什么是新形势、新特点？

从国内来说：

1、发展进入了新阶段

过去的40年，我们依托土地、人力等要素红利，形成参与国际竞争的传统优势，实现了量的扩张。进入新时期，这种红利逐渐减弱，数量型增长遇到了天花板，需要寻找新的增长引擎，需要积极推动服务业领域的对外开放。而服务业领域正是涉及制度限制最多的领域。

2、改革面临新问题

改革到了现在，处于爬坡过坎、滚石上山的关键阶段，进入了深水区，都是硬骨头，都是制度层面的东西。要避免改革空转，就需要切实破除这些制度障碍。而对标国际规则，可以倒逼国内深层次改革。

3、坚持全球化的既定方针

我们前期的成功，是因为入世，享受到了全球化的红利。要实现高质量发展，新时期更要坚持全球化。要充分利用好国际国内两种资源两个市场，也需要积极对接国际先进规则，形成为国际认可的制度体系，高端资源才愿意、才可能在中国布局。

4、回应改革开放的总目标

改革开放的总目标是什么？是发展和完善中国特色社会主义，推进国家治理体系和治理能力现代化。要配合实现这个总目标，就需要制度型开放。

从国际来说：

1、国际贸易模式发生新变化

全球贸易中有70%来自中间商品和服务贸易，从零部件到部件到系统件再到成品，这个过程中不断流转，全世界流转，这就需要零关税，或者向零关税努力。

2、国际贸易结构发生了新变化

过去的5年，服务贸易，包括生产性物流、生产性服务业、产业链金融、各种各样的科研开发、设计等增长迅速，以15-20%左右的速度增长。未来20年，会形成服务贸易与货物贸易二分天下的格局，达到30：70。

3、当前数字经济发展非常迅速

2018年，我国的数字贸易额是31.3万亿元，占GDP的34.8%，在这种情况下，数字贸易规则如何形成？这是一个全新的领域，也需要做一些先进的对接。

4、现代国际化大产业的重要特征

伴随着国际贸易规则的发展，“产业链集群化、供应链系统化、价值链枢纽化”为现代国际化大产业的重要特征。企业或产业的经济竞争力日益表现在对“三链”掌握能力上。

5、全球产业链的分工模式提出更高要求

全球产业链的分工模式不仅要求产品标准趋同，而且对生产经营、管理模式的一体化提出更高要求。原先各国单方面自主制定、执行的规则如有关知识产权保护、环境和劳工标准、国有企业行为、竞争中性等规则都受到国际规则的规范和约束，要求做到公平公正不歧视。全球产业链、供应链、价值链的发展，要求把国际投资、服务贸易、劳工和技术标准、国内管制、中间品贸易都纳入到谈判议题中。由于贸易、投资和服务的高度关联性，制定统一的高标准国际经贸规则成了关注的焦点和热点。

基于上述国际经贸发展的新趋势，未来国际经贸规则也在发生新变化，对“三零”规则产生了迫切要求。国际上双边FTA通常是向零关税、零补贴、零非关税壁垒的“三零”规则努力。当然，“三零”规则的实现有一个长期的过程。

回归到我国的现实需求，我国制度型开放应选择渐进路径。我国的改革是全面改革，是系统性改革，是涉及到五位一体的改革。当前面临的制度型开放，不仅仅是经济层面的制度型开放，也包括治理体系和治理能力现代化的提升，是全方面的制度型开放。考虑到改革的难易和社会的接受程度，结合国际经贸形势的变化趋势，在推进路径上可以选择经济层面先期进行制度型开放，之后再梯次带动其它领域的制度型开放。经济层面的开放来说，我们认为代表国际先进规则的“三零”规则就是一个方向一个愿景，虽不能至心向往之的一个愿景。国内自由贸易试验区，包括广东三个自贸试验片区，更多的是一种新区的发展模式，而不是为国际间FTA做先行探索，做压力测试，做制度创新。

三、如何理解大湾区是制度型开放的主战场？

1、实现五大历史使命需要制度型开放

大湾区有五大战略使命。

从政治层面来说，我们要维持港澳长期繁荣稳定，要验证一国两制的成功实践，要构建先进的制度体系，对未来30年或者2047年后提供解决方案。这就需要进行制度学习借鉴，形成包容性、引领性制度体系。港澳有清晰的政商关系，有发达的信用体系，有透明化法治化制度环境，向港澳及国际学习借鉴无疑是首要的路径。

从社会层面来说，港澳有为国际认可的社会治理结构，第三主体发达，民意表达渠道顺畅，社会自治经验成熟，值得内地学习借鉴。社会治理模式方面的趋同或接近，有助于推动形成共同的价值观。

从经济层面来说，作为一个高端平台，它承担改革再出发的重任，要牵引中国向高端走，向强大的方向走。怎么走？就需要积极对标国际先进经贸规则。而港澳是自由港，是“三零”规则的真正践行者，代表着国际先进经贸规则。向港澳学习，首要的就是如何对标、适用这些规则。

2、大湾区具备制度型开放的基础条件

第一，我们与港澳紧密相连，可以辐射带动。

第二，内外部的压力决定了要在此进行制度型开放，有进行制度型开放的现实需求。从内地来说，广东是改革开放的先行地、排头兵、试验田，现处于二次创业的时代背景下，需要高标准对标国际先进的经贸规则。

第三，广东在前40年的改革过程中，实现了商品和要素流动型开放，走在全国前列在。那在制度型开放方面，是不是可以勇立潮头？

第四，制度供给是港澳的独特价值。港澳在新时期它的贡献是什么？它的贡献还是以前一样引进资金、技术、先进管理经验吗，不是的，应该是为内地提供可资借鉴的先进制度体系。

3、大湾区在整体开放格局中的定位

就以制度型开放推动形成全面开放新格局而言，我们认为大湾区可以有五个方面的定位：国家全面开放压力测试区、国家包容审慎监管区、全面制度现代化探索区、“一国两制”特别合作区和新时代创新发展合作区。

国家全面开放压力测试区。就形成全面开放新格局来说，我们还有很多滞后开放的领域，如教育、医疗、金融、电信、文化等领域。这些服务业领域也需要对外开放。这些领域的开放，更多涉及到制度层面的事情。由于它既是产业也是事业，比较敏感，要蹄急步稳地推动，需要进行压力测试以有效降低风险。

国家包容审慎监管区，就是我们理解制度型开放，必须要有空间，像现在深圳面临一个问题就是特区不特，在这种情况下怎么给深圳松绑，给他们一个更大的自由空间，这很重要。这几个方面，都是在制度探索方面的一些定位。

就全面制度现代化探索区来说，真正的现代化，真正的竞争力是制度层面的现代化，不是器物、技术层面的现代化。

制度型开放的空间选择。首先是我们与港澳直接相连，处在制度结合部，能与港澳实现协同发展，便于控制风险。但区域范围不能太大，至少从起步区来说不能太大。珠江东岸深圳的深港科技创新合作区，以及珠江西岸的粤澳特别合作区最有优势，最有基础来做探索制度型开放的探索。

制度型开放的类别设定。科创合作领域，可以与国际科创中心建设“两廊两核”的布局相响应。民生合作领域，也可以做一些尝试。开放合作领域，重点在服务贸易模式创新方面进行探索。

四、大湾区制度型开放的主要内容是什么？

1、八大内容

第一，探索要素的流动机制，通过四流流动+资质互认，形成统一市场。第二，探索民生合作机制，福利跨境+国民待遇。第三，探索社会治理协同，执法互认+社会力量。第四，探索经济运行机制，企业运行+社会力量，更多的是要对标港澳。第五，探索开放合作的机制，创新平台+创新环境。这种双向开放，东西双向互济、陆海内外联动怎么形成。第六，探索权益保护机制，预期稳定+一体待遇。权益保护机制里面最重要的是产权，知识产权如何保护。第七，探索成本降低机制，要素改革+降低税负。第八，探索环境优化机制，营商环境+生活氛围，怎么形成一个趋同港澳的生活氛围，而不只是我们目前营商环境的构建，放管服改革、最多跑一次这些还不够。

2、三大重点

第一，高标准营商环境构建。要从政策、制度、人文、执法环境四个层面来构建高标准的营商环境。就政策层面来说，刚才提的放管服改革，最多跑一次、单一窗口，都是政策层面的。制度层面的，像准入权，国民待遇是不是给外资企业准生证这些东西更多的是中央事权，地方很难有大的作为。但我认为人文环境非常重要，地方可以在人文环境方面做很多尝试。比如，借助粤港大湾区这个机会，通过服务业的开放，可以把港澳的这种国际化的医疗和国际化的教育引进来，形成一个与港澳趋同的制度环境。执法环境更多的是知识产权保护，怎么稳定大家预期。在人文环境和执法环境方面，地方政府可以做更多的工作。

第二，服务业优先向港澳开放。刚才提到了，香港领先于内地的优势领域是什么，是服务业，服务业里包括教育和医疗，而且是绝对领先于内地的领域。香港有4所排名世界前100的大学，用了20多年的时间才达到这些东西。东莞理工学院是1991年成立的，香港科技大学也是1991年成立的，走了两条不同的路，这都是制度型开放制度竞争力的一个体现。

第三，要素便捷流动。推进人流、物流、资金流、信息流真正的便捷流动，形成区域统一市场。

3、一个核心

我认为这是一个前瞻性的，就是怎么在这个地方进行“三零”规则的压力测试。如何去做？就需要选择特定区域，率先分类进行测试。

第一，在一国框架下全域进行“三零”测试。在一个框架下，服务业优先向港澳开放，把CEPA的这种既定的政策落实到位。

第二，选择特定区域，面向国际全方位的“三零”测试。刚才提到了“两廊两核”，其中“两核”就可以采用一种特殊的管理体制。

第三，探索新模式新业态的具体规则。我国在新模式、新业态，特别是数字经济、人脸识别、移动支付、共享经济方面，走在了全球前列。在“三零”规则的压力测试的情况下，在数字贸易方面可以我为主去做一些先行的对标。

第四，延伸适用港澳自由贸易政策。在当前的时代背景下，国家把自由贸易港给了海南。在大湾区的框架下，再申请自由贸易港已经不合时宜了，但是我们可以争取延伸适用香港部分的自由贸易政策。到内地的特定平台上，比如说刚才提到的滨海湾新区，完全可以在支撑香港再工业化以及东莞世界级先进制造业产业集群的背景下，把港澳的某些自由贸易政策延伸适用。

第五，将相关的经验适用到国与国之间FTA谈判中。在大湾区做的所有尝试，都是为了国与国之间FTA所做的一些制度型压力测试。我理解三个自由贸易实验片区，更多的是综改区，改革探索区，而不是真正意义上的与国际对标的自贸区。

五、制度型开放的保障措施是什么？

第一，给予起步区以特殊的治理模式——辖内治外。有人认为是境内关外，但境内关外更多的是自贸港的一种概念，保税区的这种概念，仅仅是经济层面。辖内治外，在中华人民共和国管辖以内，在现有管制方式之外，不仅仅是经济层面的，包括社会治理层面的，我认为可以采用“三零”的经济运行规则，全面采用趋同港澳的社会治理模式，甚至是在法律适用上采用当事人意思自治模式。

第二，给予区域总体以充足的改革空间。通过全国人大给予单独授权——部分“自治权”的方式，给予地方充分改革空间。同时，实行包容审慎监管模式，在特定的区域暂停部分行政法规的适用，把这个权利交给地方人大。

最后，确立容错机制。明确行政行为必须的程序，体现程序正义，符合区域立法确定的决策程序，都可免责。

六、新开放阶段下的东莞有哪些机遇？

东莞参与湾区的领域，包括：国际科技创新中心：四项重点工作；基础设施互联互通：硬连接和软畅通；现代产业体系构建：教育、医疗领域；推进生态文明建设：绿色低碳+环保治理；优质生活圈建设：以人文湾区为切入口；携手参与“一带一路”建设：营商环境；共建合作发展平台。

具体来说，在优质生活圈的建设上，东莞是有很多基础的。东莞有7500家这种港资企业，有很多的幼童，很多的居民在东莞生活，那他们的服务怎么供给？怎么与港澳对标，他们的社会福利是不是跨境可携带，这些可以做一些推动和尝试。在共建合作发展平台上，松山湖、滨海湾地区可以成为双方合作的重点，可以争取港澳的一些政策在这落地。

可以优先开展的几项工作：

1、争取成为大湾区“制度型开放的先行探索区”

东莞全面开放新体制的试点试验区已经有了很好的基础，那么是否可以在新开放阶段下成为新型探索区。

2、优化提升“三链”，成为高质量发展的典范

刚才说到的产业链，产业链集群化，供应量纽带化和价值链枢纽化，是否可以做成这样的工作？我们看华为、苹果，他们都是对于整个产业链具有掌控能力，因为他们制定了行业标准，东莞在这方面已经有了一定的基础了，下来应该推动企业在这方面做努力。

3、培育“东莞标准”体系，引领中国制造业的转型升级

标准还是非常重要的，大湾区有三种标准，相对来说香港的标准更具有国际认可度。现在香港已经在东莞设立了一些检验检测中心，这是香港的潜在优势转化成竞争优势的一个范例。在这种背景下，是否可以在制造业方面形成东莞的标准？

4、打造“人才特区”，成为先进制造业“黄埔军校”

东莞不仅有高科技人才，还有专业工匠。经过这这么多年的发展，已经培育了这样一种软环境。对于制造业见长的东莞来说，尤其要在这两个方面努力。要争取政策突破，在积聚人才、培育人才、使用人才、服务人才等方面有所作为。

5、顺应数字化发展的趋势，积极培育“新贸易创新中心”

数字化发展趋势发展非常迅速，东莞老关注硬的东西，下来是否可以在贸易方式转变方面做一些探索。

6、搭建综合性服务平台，支撑东莞企业走出去

在外部形势发生变化的情况下，企业要趋利避害，要走出去。如何提供这种专业的支撑服务，东莞也可以做一些尝试。

*本文内容由东莞市委政研室编辑整理。

演讲人 | 王福强

中国国际经济交流中心产业规划部部长，研究员

中国政法大学民商法学博士

美国密歇根大学访问学者

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