5月5日上午，东莞市政府在市会议大厦举行新闻发布会，重磅发布2019年市政府一号文《东莞市人民政府关于拓展优化城市发展空间加快推动高质量发展的若干意见》（简称“拓空间40条”）。东莞市政府秘书长邓涛与市政府新闻办、市自然资源局、市工业和信息化局、市住房和城乡建设局、市农业农村局、市城市管理和综合执法局有关负责人出席。
在发布会上，邓涛详解了“拓空间40条”的出台背景、主要考虑、主要内容、创新举措、配套政策等有关内容。他说，从创新举措来看，“拓空间40条”首次明确市镇两级重点收储的土地类型和土地范围，并编制了土地储备五年中期规划、三年滚动计划和年度土地储备计划，鼓励各级储备机构加强与司法机关、拍卖机构的常态对接。
“部分的产业升级示范基地成了一些地产资本套利的空间，工业用地成了纯写字楼，这些商业资本‘围猎’了我们的产业用地，但实际上有效工业投资却非常有限。”邓涛说，对于这些产业升级示范基地“挂羊头卖狗肉”的行为，省政府已强化产业用房分割转让政策管控，提醒社会资本打基础、办实业、走正道。
历经半年时间酝酿，细化147条具体任务
“空间发展的制约，是目前东莞发展最全局最深层次的制约之一，市委、市政府将‘拓空间’作为市政府一号文，是抓住了东莞发展的‘牛鼻子’。”邓涛介绍，《若干意见》历经近半年时间酝酿，改革任务涉及面广、牵涉单位多，特别是今年3月以来省相关政策作了较大调整，起草小组对市政府一号文的相关内容作了较大幅度的修改完善，期间反复征求基层一线的意见建议，对照研究上级最新政策，学习先进地区的经验做法，并通过验证服务实际项目优化提升。《若干意见》推出的政策干货及一系列配套政策，既是贯彻落实《粤港澳大湾区发展规划纲要》的具体行动，也充分体现了市委市政府优化拓展城市空间品质、抢抓粤港澳大湾区建设战略机遇、加快推动高质量发展的决心和态度。
为全方位拓展城市的生产、生活和生态空间，《若干意见》明确提出了“收储整备、城市更新、盘活整治、空间增容、集约提效”等五大路径，以及“成本、权益、规划、资金、审批、机制”等六大保障，共计40条政策措施。概括起来就是“拓空间40条”。
“拓空间”作为一项关系东莞未来高质量发展的系统性工程，此次“拓空间40条”同步印发了任务分解表，细化出147项具体工作任务，明确牵头单位和协助单位，进一步压实各级各部门的责任和担子。督促各部门抓紧相关配套政策、实施细则、操作办法的起草出台工作，目前，共梳理出“拓空间40条”配套政策18份，要求在6月底前全部提交市政府审议。
首次明确市镇两级重点收储土地类型和范围
空间问题不解决，东莞发展的设想就很难实现。作为市政府一号文，多个部门成立了文件的起草组，组织了大规模的调研，针对突出问题进行了专项项目的分析。“拓空间40条”结合东莞一批在谈、在建、准备交付的重点项目，对于内容做了重点验证。
根据统计，“拓空间40条”共有十六项创新举措。如加大政府主导的土地收储整备工作力度，首次明确市镇两级重点收储的土地类型和土地范围，强化土地收储整备年度任务的督查、考核与奖惩，并设立镇街（园区）领导班子土地物业收储整备专项奖励；编制土地储备五年中期规划、三年滚动计划和年度土地储备计划，开展对市属企业、镇街属企业和机关事业单位闲置土地与老旧低效物业的专项收储工作，快速收储整备一批土地；强化产业导向，要求市、镇街（园区）每年新增收储用地总量中，作为工业用途的比例原则上不低于30%。
近年来，部分经营不善、资不抵债企业的优质土地物业通过司法拍卖、拍卖机构拍卖等转让土地使用权，其市场化价格也避免了反复谈判磋商的过程。“今后，政府将对这类物业进行更强有力的管控，避免其成为商业资本围猎的对象，市政府、市属企业、镇属企业将积极加大对涉拍卖土地物业收储力度。”邓涛说，将鼓励各级储备机构加强与司法机关、拍卖机构的常态对接；对位于“拓空间”重点区域内的涉拍卖土地和物业，鼓励市级储备机构、镇街（园区）以竞拍、收储等方式优先统筹，敢于并将善于在拍卖市场上进行优质土地的归集。
将强化产业用房分割转让政策管控
在新闻发布会上，相关部门均介绍了具体措施。其中，东莞市工业和信息化局局长詹志斌说，产业政策要真正服务于产业升级，从多方面衔接好新出台的M0政策和“拓空间40条”政策。
记者了解到，2016年东莞出台了新型产业用地的政策，意欲打造新型的产业空间。但该政策在实际实行过程中，没有完全达到政策初衷，打造的一些新产业转型升级示范基地中，有很多没有体现转型升级基地作用。“工业用地要以工业制造业为核心。但在实际中，有的园区定位不清晰，并没有以高端制造业为定位；在实际项目执行中，很多开发企业将注意力集中在预售上，让基地成了类房地产，没有带来符合高质量发展的产业项目，甚至于产业的配套用房对周边商业楼宇市场造成冲击。”詹志斌说，对于现有的产业政策，要确保真正服务于产业升级。
“部分的产业升级示范基地成了地产资本套利的空间，工业用地成了纯写字楼，提醒这些资本打基础、办实业、走正道。”邓涛则表示，对于此前产业升级示范基地的这种“跑偏”的行为，“只有善后，没有下文”，省政府已经严格按照约束办产业，避免出现巨大的审计、法律、道德风险。
为了衔接好现有的产业路径，市工信局将从五个方面进行服务：确保产业用房的形态用于高端制造业；在入驻企业方面要明确产业导向和目标，针对不同产业增加必要的约束条件，甄别优质企业；在分割转让方面要进行审核，保证好的企业享收到好的政策，接下来的政策将先进行产业用房的销售，配套用房在项目完毕后再进行销售；物业贡献方面，原来的基地没有贡献要求，今后对于M0引进的高效益项目最高标准到0物业贡献，让两个政策做好衔接；围绕建筑业态、企业进驻的实际情况进行巡查，进行事后监管。
市级每年力争收储土地1000亩以上
长期以来，东莞市数额庞大的集体经济组织资金没有得到充分利用。新政高度重视这一问题，认真考虑发挥东莞集体经济组织存量资金规模庞大、置换资产愿望强烈的特殊优势。
“拓空间40条”提出，全市将积极拓展信托计划、资管计划等方式，结合“拓空间”优质项目，委托市和镇街（园区）骨干企业用于“拓空间”优质项目的投建。鼓励集体经济组织以土地置换物业、投资分成物业、定制购置物业等方式，增加集体资产与物业增值收益，也鼓励认购持有相关项目的收益权信托，拓展投资形式与物业运营收益。
东莞市农业农村局局长张永忠介绍，根据统计，去年底全市村组集体经济总量已经达到1725亿元，放在银行的存款有300多亿。在安全的前提下，有更多的投资渠道、发展效用，这关系到村民的收入和村组的基础建设。接下来，部门将鼓励集体经济通过多种方式增加收益，包括科创金融等开发更多产品，拓宽富余基金的使用渠道，让村民有更多收入，也为“拓空间40条”提供资金支持。
让东莞城市建设更有品质，提升城市精细化管理，在会上，东莞市住建局局长何绍田介绍，将通过提升工程和农民房建设品质，建设美丽幸福村居来推动建设水平，如引进更多国内外优质设计企业，选取地标性建筑打造东莞城市名片。而东莞市城管局局长郭怀晋则表示，今年第一季度，东莞拆除违建面积为9120万平方米，占全面整治任务比例的33.75%，在全省排名第一。“东莞的违建拆除任务不是第一，但是治理力度是第一。”他说，城管局将城市的精细化管理与“拓空间”结合，将尽快出台更为清晰的违建处理规范，实现城市优美的环境。
举全市之力，竭力破解土地制约难题。东莞市自然资源局局长赖健伟介绍，全市计划成立的“拓空间”总指挥部，其办公室设在市自然资源局。作为“拓空间”的重点工作之一，到2021年底，市级每年将力争收储土地1000亩以上，各镇街（园区）每年力争收储1片500亩以上，东南临深片区每个镇每年力争整备1-2片1000亩左右的土地。
■企业声音
东实集团总裁彭光顺：
东实集团作为以城市更新开发建设为主体的东莞市属国企，将重点充当好“市场引导者”的角色，在土地整备、二级开发或一二级联动开发、产业园运营管理中，更加注重对社会资源的有效带动与引导，重点从土地整备开发、1.5级开发、TID开发、人才安居四个方面开展工作。
目前，东实已经与金控集团、社会资本组建城市更新基金，引导社会资本有序参与到东莞市城更新项目中，撬动社会资本力量加快推进城市更新项目，提升土地利用效率，达到拓空间的目的；积极拓展广深科技创新走廊沿线“工改工”项目、统租镇村低效物业实施微改造，并结合市镇村产业导入要求，重新进行产业规划、产业导入，或引入具备产业开发资源的大型开发企业，推动产业资源导入，提升土地利用价值，助力产业转型升级。
东实还将持续推进鳒鱼洲1.5级开发项目，及时总结经验，在此基础上在扩大适用面，加大1.5级开发项目的拓展。在城市更新与人才安居相结合的实施路径中，希望在连片出租屋改造与人才安居建设方面取得突破。
东莞市高盛科技园开发有限公司董事严振扬：
高盛在发展之初就获得了国家级奖项的肯定，但当时的产业政策还没有落实到企业一些产权的落地，这也导致了“企业越大，反而外溢越严重”的现象，留不住大企业。因此，我们此前联合了寮步共同打造松湖智谷，深层次探索一些做法。“拓空间40条”让我们留住企业有了更好的做法。接下来，松湖智谷将联合企业、村落进行工改工探索，为一些优秀企业扎根东莞提供方法。
此外，“拓空间40条”的一些人才措施，包括住房补贴等，这是我们留住优秀人才的创新举措，对于产业园区和孵化器落地的改革都有立竿见影的效果。希望具体的细则出台，我们将加大力度，扎根东莞为企业做好服务平台。
华中科技大学工业技术研究院副院长寻格辉：
在2007年时，我们就建设了18000平方米的大楼，一栋作为研发，一栋做实验室。随着研究院的飞速发展，现在我们有了600多名研发人员，还有海外创新团队，地方就不够用了；2010年时，我们建立的松湖华科为43000平方米，随着发展也与数个镇街共建了孵化器，但存在功能单一、不够复合的问题，再加上周边的配套也不够完善。
“拓空间40条”出台后，支持我们提高土地开发强度，目前我们打算再建设2万平方米的科研大楼二期工程。新政策也支持我们进行立体的功能应用，接下来，我们将利用M0新政建设新的孵化载体，做好技术研发和孵化的平台。
产业强了、企业多了，我们的技术研发和服务的客户就会更多，直白来说，就是挣钱更容易，这对我们进行市场扩张是很好的方向。随着优质生活圈的打造，生态美了、景观提升了，人才自然就会聚集，这样的人才红利有利于我们做更多的产品研发。
此外，对于产业分割这块，我认为是政府、企业、孵化器运营机构“三赢”，政府设定了比例，可以保证孵化器功能的同时，鼓励企业高投入、高品质、高产出、高标准发展；企业可以优化资产结构，提升抗风险能力；孵化器运营机构可以提高投资回报率和积极性，缩短运营周期，并鼓励更多资本投入到良性循环中。
中堂天安数码城董事总经理刘洋：
“拓空间40条”对东莞来说是个重磅利好，也是大的发展机遇，干货满满。
其中，土地的集约化利用和混合出让、有效的激励机制，将孵化基地和转型基地统一为M0，今后的管理和发展政策将更有章法。
对于成长型企业来说，政策很多内容都降低了成本，人才的安居用房也体现了人文环境的优化和打造，将助推企业减负。
广东京东都市智能产业创新发展有限公司执行副总裁陈昱：
还有不到一个月的时间，京东在凤岗的项目将正式启动。此前，凤岗镇可以利用的土地非常少，为了吸引京东，将一大块土地进行了集约化改造。这一流程按照正常程序来说需要四年，而从2017年京东确认进入凤岗至今还不到2年。这得益于政府流程的优化改造，新成立的投资促进局也进行了大力的支持。
此前还没有M0这一说法时，京东已经做了大量材料的对比，清晰了产业发展的方向。“拓空间40条”出台后，首先我们更能留住优秀人才，符合很多90后、00后的产业工人对空间配置的要求，其次，新型产业用地（M0）对照京东的实际项目情况，明确建立了比例奖励机制，可视效益贡献适度调增分割转让比例、调减物业贡献比例等，进一步强化政策激励，这对我们投资强度高的企业来说是实实在在的支持。
近几年来，京东对于无人技术、通用机器人和区块链等技术进行了重点研发，搭建AI加速器，这些与东莞的制造业相结合将有非常好的前景。我们也一直在与雁田探讨招商、物业方面的合作，希望能成为新政策的试点和突破点。
■“拓空间40条”创新举措解读
1．试行政府购买土地整备前期服务。鼓励引入咨询顾问、法律顾问、测绘和监理、土地征收评估、评估督导、土壤污染防治第三方从业机构等，完善土地物业收储整备的全链条市场服务，推动土地收储更加专业化、科学化。探索通过信托和基金等途径，引导社会资本参与土地收储整备工作，为土地收储提供更多资金。
2．推广1.5级土地开发模式。去年东莞印发了《东莞市土地1.5级开发操作指引》，成为国内第一个从政府层面发布1.5级开发指引的城市。此次进一步扩大使用范围和对象主体，一是将市级储备土地扩展到市、镇街（园区）两级储备土地；二是除了市属国有企业外，将大型龙头企业也纳入可运营范围，鼓励更多主体参与。
3．通过设立提前交储奖励、增值收益共享等方式提高各方积极性。针对当前土地物业收储整备过程中利益共享困境，提出要逐步完善综合开发收益市镇村三级共享机制，创新土地置换、物业置换、委托交易、设定收储权益容积率、提高留用地安置货币补偿标准、增加土地物业统筹补偿类型等方式，多渠道满足土地物业权利人的利益诉求。同时鼓励土地原权利人按期或提前交储，按阶梯式定额标准给予奖励。
4．加快推进镇村工业园改造提升。据统计，目前全市共有镇村工业园716个，已开发用地面积合计约161平方公里。此次提出了全面简化审批流程、实施改造后税收奖励等举措，激发改造动力。特别是支持镇街（园区）主导镇村工业园“工改工”项目，鼓励镇村成立全资项目公司，或与龙头企业成立合资项目公司，在工业园改造提升中依法将集体土地征为国有工业用地，开发建设高标准厂房和工业大厦，实施产业用房产权分割及转让，加快产业用房招商和改造投资回收。
5．推动连片出租屋改造利用。东莞出租屋数量庞大，私搭乱建多、火灾隐患大，一定程度上影响了人居环境质量和城市品质提升。此次鼓励镇街（园区）统筹村（社区）存量房屋，与人才安居、长租公寓等企业合作，实施综合整治类更新，以统租统收模式将连片出租屋改造为规模化定制化的人才公寓、长租公寓项目，纳入地方住房保障体系。
6．加大低效闲置土地处置力度。为了进一步提升土地使用效率，提出采取协议收地、以房换地、兼并重组、合作开发、调整土地使用条件等方式，加快推动低效闲置土地盘活利用。同时，对批而未供满两年的存量建设用地建立台账，鼓励各镇街（园区）通过撮合招商引资或实施属地范围内位置置换等方式盘活，配置给优质新项目。
6．探索盘活利用集体私下流转土地。为妥善解决集体土地私下流转问题，创新提出了制定分类处理办法，支持具备开发条件的土地调整为产业用途，承接优质产业项目。鼓励根据实际，试点探索将地块原流转对象选定为招商中介，允许结合项目产出贡献和招商政策，给予相应的中介奖励。
7．鼓励适度提高土地开发强度。目前，东莞各类建设用地平均容积率处于较低水平。此次明确，除特殊要求外，新建工业用地基准容积率不低于2.0。以实施全域容积率密度分区管控为支撑，提出适度提高产业用地和TOD范围内已批未建项目的开发强度。
8．强化产业用房分割转让政策管控。结合今年3月省自然资源厅最新政策，全面梳理我市现行产业用房分割转让政策。对新型产业用地（M0），明确建立比例奖励机制，可视效益贡献适度调增分割转让比例、调减物业贡献比例等，进一步强化政策激励。对产业转型升级示范基地，加强开发全程监管，在入驻企业知识产权、工业增加值等方面严格约束条件与刚性要求。对科技企业孵化器，要求已备案的科技企业孵化器获得国家级科技企业孵化器认定后，方可申报产业用房产权分割转让。
9．创新托管、BOT、BOS等土地合作开发模式。总结推广东城街道等的创新实践，在合理保障村组集体经济组织和村民权益的前提下，鼓励和引导社会资本与镇村通过托管、BOT、BOS等方式合作推动土地物业整备开发。
10．积极撬动庞大的集体经济组织资金。充分利用全市集体经济组织存量资金规模庞大、置换资产愿望强烈的特殊优势。但长期以来，积极拓展信托计划、资管计划等方式，结合“拓空间”优质项目，委托市和镇街（园区）骨干企业用于“拓空间”优质项目的投建。同时，鼓励集体经济组织以土地置换物业、投资分成物业、定制购置物业等方式，增加集体资产与物业增值收益，也鼓励认购持有相关项目的收益权信托，拓展投资形式与物业运营收益。
【记者】欧雅琴
