6月11日下午，深圳市城市规划委员会法定图则委员会2020年第14次会议审议并通过大浪赖屋山（横朗）土地整备利益统筹试点项目规划，整备地块面积140.9万平方米。该项目的成功推进是土地整备利益统筹模式在龙华的又一次成功实践。

《深圳市土地整备利益统筹项目管理办法》（下称《办法》）利益统筹项目按照政府主导、社区主体、社会参与的原则，综合考虑项目范围内未完善征（转）地补偿手续用地和原农村集体经济组织继受单位合法用地，通过规划、土地、资金、产权等统筹手段，完成整备范围内土地确权，一揽子解决历史遗留问题，实现政府、原农村集体经济组织继受单位及相关权益人多方共赢，促进社区转型发展。

大浪赖屋山（横朗）利益统筹项目将打造集时尚创意、科技研发为特色的产城融合社区。受访单位供图

在利益统筹工作中，理清楚各方的利益是成功的关键。龙华区土地整备部门相关负责人形容道：利益统筹犹如一个做蛋糕和分蛋糕的过程，政府和股份公司算“大账”，把蛋糕做大，这样既能保障物业权利人的利益，也可以推进项目早日落实。同时由股份公司和相关权益人算“细账”，提高了股份公司的积极性，建立多方共享的土地增值分配机制，有利于将蛋糕分得更好。

本次项目涉及的140.9万平方米土地整备过程中遇到了哪些难点？如何通过利益统筹的手段进行突破？该项目的成功推进又有哪些意义？笔者通过对话龙华区城市更新和土地整备局、大浪街道土地整备中心相关负责人，试图总结这一次土地整备工作背后的经验。

体量大 情况杂

不适用传统征地拆迁模式

用地面积大、利益关系复杂、历史遗留问题多、业主对征收的期望值过高……在大浪赖屋山（横朗）项目中，以上因素曾导致项目难以推进。该项目从2012年开展土地整备工作，2016年审定实施方案，前前后后历经了7年多的时间，该项目顺利通过市城市规划委员会法定图则委员会审批，140.9万平方米的土地将整备而出。

在寸土寸金的深圳，部分物业权利人在遇到土地整备工作时，难免会对补偿条件抱有过高的期望值。据龙华区土地整备部门相关负责人介绍，在利益统筹政策出台前，由于传统的征地拆迁政策的刚性太强且补偿标准与业主的期望值有一定的差距，导致该项目曾经一度陷入困境。例如2014年底至2015年初，在地铁6号线征收项目中就遇到了这样的问题，而曾在本次整备范围内的深圳市第八高级中学项目甚至因为拆迁问题导致项目不得不另行选址。

要完成140.9万平方米土地整备并不是一朝一夕的工作，这除了是一场利益博弈的持久战以外，还是一次对历史遗留问题集中处理的过程。

其中一个难点是由于股份公司在90年代通过以租代售的方式转让土地给土地整备的确权工作带来了一定的困难。另外，不少土地由于历史遗留问题陷入了股份公司用不好、政府拿不走的矛盾，这也是本次项目推进的难点之一。

面对诸多复杂的情况，传统的征收方式遇到了阻碍，是否能通过城市更新的方式进行解决？笔者向业内人士了解到，本次项目中的空地超过3000平方米，且有大量住宅的容积率过高，不适合走城市更新的方式。

灵活利益统筹

激发积极性实现多方共赢

在土地整备工作中，因为补偿标准而导致“谈不拢”的现象时有发生。有的项目既难以用传统征地拆迁模式推动，也不符合城市更新的要求，不得不另谋出路。自深圳市出台土地整备利益统筹办法后，为大浪赖屋山（横朗）项目的突破提供了政策支持，该项目纳入了深圳市首批土地整备利益统筹试点。

利益分配是土地整备利益统筹工作的关键因素之一，因此理清楚各方的利益关系显得尤为重要。《办法》规定，在利益统筹项目范围内，政府与原农村集体经济组织继受单位“算大账”，通过资金安排、土地确权、用地规划等手段，集约节约安排土地，保障城市建设与社区发展空间需求。原农村集体经济组织继受单位与相关权益人“算细账”，通过货币、股权和实物安置等手段，确保权益人相关权益，实现整备范围内全面征转清拆。除留用土地外，其余土地全部移交政府管理。

“在整备过程中，股份公司希望早日移交土地推进项目，业主则希望提高收益率，这就需要平衡各方的利益，保障权益。”大浪街道土地整备中心副主任赖金彪告诉笔者。

笔者从龙华区城市更新和土地整备局了解到，过去主要的利益问题并不出现于政府和股份公司之间的“大账”，而是在于股份公司和业主之间的“细账”。因为“细账”算不清，偶尔也会导致清退难。

虽然利益统筹政策把与业主之间算“细账”的任务交由了股份公司，但是并不意味着土地整备部门不参与。在算“细账”的过程中，土地整备部门为双方搭建沟通平台，并提供相关的技术支持。例如：测绘、确权、评估、法律援助等。另外，土地整备部门也全力配合股份公司解决土地的历史遗留问题。

搭建沟通平台

协调三方利益解历史难题

传统征收政策主要是针对因公共利益的需要实施房屋征收的行为，而土地整备利益统筹主要是通过规划、土地、资金等统筹手段，完成整备范围内的土地确权、一揽子解决历史遗留问题的行为。与传统的征收模式相比，通过算清楚各方账目的利益统筹政策更符合社区股份公司的长远发展，更有利于达成共识、推进项目。

在赖金彪看来，利益统筹模式的灵活性主要体现于以下两个方面：对于业主而言，股份公司的适度让利能够让他们获得更可观的补偿，甚至有的开发商还愿意提供物业置换等条件。对于股份公司而言，留用地的开发能够促使他们从长远着想，推动项目早日实施。这种“一人让一步”的整备方式，既能提高的业主收益从而加快征收进度来保障政府的用地需求，还能激发股份公司参与整备的积极性，达到三方共赢的局面。

此外，该项目的成功推进不仅是土地整备利益统筹模式在龙华的又一次成功实践，同时也对龙华区的长远发展有着重要的意义。业内人士认为，一是落实了轨道6号线（已提前移交相关用地）、赣深铁路（已提前移交相关用地）、光侨布龙连接线等项目用地问题，还落实了一所45班九年一贯制学校、一所75班寄宿高中，解决了十多年来的高中项目落地难题。二是支持当地股份公司长远发展，留用地的发展有利于集体资产保持增值。三是整合各类行政资源，一揽子解决了困扰股份公司多年的土地历史遗留问题。

据悉，该项目的成功推进是土地整备利益统筹模式在龙华的又一次成功实践。2015年11月，龙华区观湖下围土地整备利益统筹成为深圳首个落地的利益统筹项目，为全市土地整备利益统筹开了好局、探了新路。2019年，龙华区出台了全市首个区级土地整备利益统筹项目申报指引。

目前，龙华区利益统筹项目数量占到全市的三分之一，在强区放权的背景下，龙华区接连审议了观湖下围、大浪横朗、新百丽等7个利益统筹规划，落实了外环高速、地铁6号线、有轨电车、石清大道、虔贞学校等省、市重大项目用地，龙华区土地整备部门相关负责人总结道，这充分说明了利益统筹的政策优势，经过近年来的工作实践，龙华区利益统筹取得了一定的成效，解决了历史遗留问题，推动了重大产业、优质民生项目落地，在全市树立起利益统筹项目的“龙华样板”。

【撰文】吴治聪