夜幕降临，沿着“珠海一号”卫星星座的视角俯瞰粤港澳大湾区，环绕珠江口的是一条由无数灯火组成的璀璨光带。
在这片总面积达5.6万平方公里的土地上，有着“一国、两制、三法域和三税区”的独特性。实现三种不同规则的相互衔接，是这片区域融合发展的重大课题。
湾区西岸，海岸线的最南端，珠海横琴与澳门最近处仅178米。作为“一国两制”的交汇点，这片区域自诞生起就担负着服务澳门的使命，“要在体制机制创新方面，为粤港澳合作作出贡献。”
“合作查验、一次放行”便利通关，港人港税、澳人澳税，澳门企业跨境办公，执业资格单向认可，港澳居民内地参保……澳门回归祖国的20年里，在一次次“摸石头过河”的先尝先试中，珠澳两地的壁垒从“坚如磐石”日渐“春风化雨”，一系列对澳规则衔接的“珠海样本”在实践中生成。
站在新历史起点上，在多重叠加新机遇中，珠海及横琴如何在“一国两制”方针和基本法框架内，创新体制机制，与澳门深度衔接？如何突破制度壁垒，让粤澳之间实现真正的联通、贯通与融通？
奠基
从“路相连”到“关相通”分线管理政策的设想与实践
粤港澳大湾区建设重在三地规则的相互衔接，体制机制的突破创新。在2019年的政府工作报告中，“促进规则衔接”两次被提及。而大湾区内三地规则如何衔接？广东给出的答案是，找到体制机制的对接口，推动“一事三地、一策三地、一规三地”改革创新，打破壁垒屏障。
推动粤港澳深度合作，珠海无疑是主要平台和载体。在《粤港澳大湾区发展规划纲要》中，澳门—珠海一极，被定位为与香港—深圳、广州—佛山并列的三大重要极点之一。“共建粤港澳合作发展平台”一章中，更专辟单节陈述如何“推进珠海横琴粤港澳深度合作示范”。
“澳门的事情就是珠海的事情。珠海经济特区因澳门而生，横琴新区因澳门而兴，自设立以来就担负着服务‘一国两制’和服务澳门的使命。”珠海市委书记、市人大常委会主任郭永航如是表示。
回顾20年携手历程，无论是通关往来制度、税收优惠政策还是营商环境、社会民生，珠澳两地在“硬连接”与“软衔接”上，都已作出不少探索和尝试。
1999年是一个值得铭记的历史年份。这一年的12月20日，澳门正式回归祖国。同月10日，连接珠海和澳门的第一条也是迄今唯一一条跨境桥梁——莲花大桥竣工。随后，拱北口岸新联检大楼、澳门回归纪念公园等项目也相继完工，为两地的合作奠定了扎实的硬件基础，珠澳从此步入更加紧密的合作新时代。
通关往来与要素流通率先破壁。在2011年《国务院关于横琴开发有关政策的批复》中提到，“创新通关制度和措施，将横琴与澳门之间的口岸设定为‘一线’管理，横琴与内地之间设定为‘二线管理’，按照‘一线’放宽，‘二线’管住、人货分离、分类管理的原则实施分线管理。”
“文件提到的分线管理，无疑是两地规则衔接的一大突破性成就。为的就是实现《横琴总体发展规划》中所说的让横琴、澳门的各种要素能够便捷有效流动，让港澳、内地资源都能在横琴聚集。”横琴新区管委会相关负责人告诉记者，为了让两地要素便捷流通，横琴在环岛创新性地不设置隔离围网，代之以环岛巡查和电子监控。“这也就是为什么，我们今天看到的横琴和澳门之间没有任何物理屏障，横琴岛沿线的53公里都是电子围网。”
但必须承认的是，由于部分领域的制度壁垒，具有创造性意义的分线管理政策目前尚未达到预期效果，这也是珠澳目前正极力突破的一道关。横琴新区管委会主任杨川也多次在公开场合表示，要积极推动横琴实施分线管理的政策，实现真正的“一线放开、二线管好、人货分离、分类管理”，打通横琴和澳门之间的人流、物流、资金流、信息流。
探索
从“零敲碎打”到“实践样本”打造趋同港澳的营商环境
“粤港澳地区涉及两种社会制度、三种独立关税区，面临着来自法律、政策、行政管理等多层次多方面的规范。”全国政协委员、司法部副部长赵大程认为，要把大湾区建成世界一流湾区，既要加强基础设施的硬联通，也要实现规则机制的软对接。
将目光投向珠澳两地，双方的合作对接正不断向纵深迈进。郭永航说，去年以来，珠海把服务澳门产业多元发展作为珠海参与粤港澳大湾区建设的“一号工程”，双方的合作机制实现新突破。“两地高层沟通联系密切，面对面会商50多次，真正实现了同心同向同行。”
澳门回归以来，尤其是在横琴新区开发建设的10年来，珠海以横琴为主平台，将探索趋同港澳的营商环境作为制度创新切入点，在跨境创新上下功夫，从个别领域的“零敲碎打”起步，逐渐形成一系列成体系的“实践样本”。
法律制度层面的突破循序渐进。早在2014年8月7日，珠海国际仲裁院在横琴挂牌成立，率先打造与消协相衔接的国际化商事仲裁制度。次年11月25日，横琴新区人民法院两宗涉外民事案件庭审时，澳门籍人民陪审员胡景光与法官一起坐在审判台上，共同审理案件。由此，珠海市两级法院首次有澳门籍陪审员。
2016年7月8日，全国首家内地与港澳合伙联营律师事务所——中银—力图—方氏（横琴）联营律师事务所开业，来自内地及港澳的20多名律师史无前例地统一办公，为企业提供跨三种法律体系服务的同时，也翻开了中国法律史的新篇章。
对港澳专业资格的单向认可，今年的成绩尤为突出。目前，建筑、医师、导游等多个领域的港澳专业人士，已可到珠海横琴跨境执业。
今年9月，港澳导游证或领队正式获准可在珠海横琴执业。随后的国庆黄金周，首批领证的澳门导游便带团启程。11月30日，横琴首家由澳门执业医生开设的诊所——欧伟乐内科诊所开业，标志着澳门又一类专业服务进驻横琴。12月1日起，港澳建筑及相关工程咨询资质的企业和专业人士可在内地执业的首个地方性法规正式生效。2日，珠海横琴便成功受理首批备案业务，并开出5份受理回执。
“横琴已初步形成了专业人士便利执业规则衔接的‘横琴样本’。”横琴新区发展改革局副局长王彦介绍，“如果说，过去我们还是在个别领域的‘零敲碎打’的尝试，那么现在，我们基本上已经渐成体系，并有了可供借鉴参考的‘样本’。”
王彦透露，梳理总结发现，目前珠海横琴已初步形成了包括专业人士便利执业、个人所得税和纳税便利趋同港澳、国际仲裁和跨境法律服务以及以市场准入、监管和服务为核心的商事规则衔接等在内的对澳规则衔接“九大样本”。
此外，珠海横琴开办企业、获得电力、办理施工许可证等主要营商环境指标领跑全国。按照世界银行指标体系测算，横琴整体营商环境进入世界前30名。
破壁
从“坚如磐石”到“减小落差”打破壁垒需更开放的制度与政策
珠海与澳门空间毗邻，多年的携手合作打下了良好基础，但规则衔接与融合发展仍未够如意。
“十年来，横琴与澳门的规则衔接不断探索深化，对澳社会和民生领域合作日益紧密，对澳合作取得一定成绩。但距离习近平总书记和党中央对横琴开发的指示要求还有较大差距。”横琴新区党委书记牛敬坦言。
制度的落差、体制机制的泾渭分明，是阻碍两地要素便捷流动，制约融合发展进展的主要因素。
有业内人士分析，总体上，横琴营商环境虽位居世界前列，但与横琴特殊定位相匹配的营商环境和发展环境尚未形成。“澳门企业、居民到横琴投资发展，感觉和全国其他区域区别不大，在促进澳门产业多元发展这个关键核心问题上，还需更好地破题。”
以“分线管理”政策为例，限定为“一线放宽、二线管住、人货分离、分类管理”，仅对进入横琴的生产性货物实行免税或保税。而事实上，澳门和横琴都是以服务业为主的地区，政策供给与发展需求存在一定错位。据统计，6年来，横琴仅有4家企业累计享受了4000万元的免税额度。
“两地市场规则的不同，将带来企业进驻的门槛落差。内地各行各业都有一套完整的行业规范，而澳门实行的是国际通行的经贸规则，两者之间经营门槛落差很大。”上述人士表示，虽然CEPA打开了澳门资本进入内地的“大门”，但对于实力相对较弱的澳门中小企业来说，还面临这“小门没开”的问题。以医疗行业为例，澳门投资者想进入内地开设门诊部，还面临营业面积、医生人数、科室数量等硬性指标限制。
除此之外，监管尺度不同带来的环境落差，也是两地规则衔接的一大难题，其中尤以金融和信息领域为主。
针对金融规则的衔接，博鳌亚洲论坛副理事长、中国人民银行原行长周小川建议借鉴欧盟“单一通行证”制度。“金融机构在欧洲通行证区域内某一地获得牌照，即可在整个欧洲市场设点。递交备案后，可在其他国家设立分支机构，开展金融服务。”周小川表示，粤港澳大湾区可借鉴该制度，获准“单一通行证”的合格金融机构，只需报备监管部门，便可在粤港澳大湾区内开展业务。
“只要有利于澳门经济适度多元发展、有利于粤港澳大湾区建设的都全力支持、倾囊而出。”对于全力破除两地壁垒，对接澳门体制机制，服务澳门产业多元发展这一核心工作，珠海拿出了最大的诚意和努力，郭永航多次表态“举全市之力”“倾其所能”。
杨川说，下一步，横琴将探索面向澳门的更加开放的制度创新，以制度性的开放来破解两制之间的差异带来的壁垒和障碍。落到工作中，重点将推动澳门自由港的部分制度延伸到横琴，实现真正的分线管理，打通横琴和澳门之间的人流、物流、资金流、信息流，推动与澳门在规则体系上的联通、贯通、融通。
■各方声音
作为粤港澳深度合作示范区，珠海横琴应当以更大的力度进一步对外开放，包括加快探索建设具有中国特色的自由贸易港，力争与港澳自由港政策相适应、与国际规则相衔接。
作为改革开放的“试验田”，推动制度创新一直是横琴新区全面深化改革的重要方向。珠海横琴更要勇立潮头、彰显担当，在推进资源要素市场化配置、营商环境改革等方面形成突破口。
——国家发改委原秘书长、中国人力资源开发研究会会长李朴民
建议扩大澳门单牌车辆行驶范围至珠海，再逐步扩展至大湾区九个城市。同时，港珠澳大桥已运作一段时间，可考虑增加前往香港的澳门配额车辆及降低澳门车辆上港珠澳大桥的门槛，并建议港澳两地牌车辆可放宽行驶范围至深圳口岸等。
——全国人大代表、澳门归侨总会会长刘艺良
就大湾区三个不同法域法律规则的衔接而言，希望加强三地立法机关合作，出台关于三地人员、生产要素等自由流通以及加强市场监管方面的具体制度；加强三地司法协作，完善解决民商事纠纷和法律冲突等方面的法律制度；建立法院民商事判决、调解、仲裁的三地互认执行机制；健全法律资源共享机制，使三地共用共享基础设施，发挥好协同效应。
——澳门全国政协委员黄显辉
为适应大湾区建设需要，及时调整优化珠澳、珠港两地合作机制，加强珠澳、珠港区域协调、重大问题协调职能。珠海应鼓励各部门与澳门、香港相关办事机构对应建立固定联系机制和沟通学习渠道。同时，充分发挥港澳华侨同乡会、商会等民间组织作用，鼓励和建立珠澳、珠港区域非官方的协调机制，建立多维度多层次的民间交流与合作沟通渠道。
——珠海市发展改革局局长于思浩
■数字图谱
■聚焦
跨境工商税务
衔接的横琴实践
横琴新区具有粤澳合作的先天优势，开发建设10年来，横琴将打造趋同港澳的营商环境作为制度创新切入点，推出系列跨境创新举措，不断探索与澳门的规则衔接，初步形成了一批规则衔接的“横琴样本”，可为助推粤澳两地制度规则融通变通贯通和粤港澳大湾区深度合作发展提供了参考。
以市场准入、监管和服务为核心的商事规则衔接是一大“样本”。坚持“宽进”与“严管”相结合，简化商事登记流程，营造趋同港澳的开办企业环境。
早在2012年，横琴便率先开展商事制度改革。当年5月24日下午，珠海市政府发布《珠海经济特区横琴新区商事登记办法》，全面借鉴吸纳港澳商事登记先进做法，实行“宽进严管”的商事登记制度。
随后又相继展开多个尝试。2016年，横琴再开全国先河，发布《横琴与香港、澳门差异化市场轻微违法经营行为免罚清单（工商管理类）（第一批）》，通过对30项轻微违法市场经营行为免予处罚，减少三地差异化的市场监管规则，以破解因内地与港澳的市场监管规则差异，港澳经营者水土不服的问题，进一步推进横琴与港澳市场规则对接。
今年，横琴已着手制定第二批“免罚清单”，梳理出40项轻微违法免罚行为，计划于12月上旬推行。
“跨域视频调解机制”将粤澳商事规则衔接延伸到了消费领域。11月29日，珠海（横琴）、中山、江门、澳门五方组织签署了“跨域视频调解机制”合作协议，“澳门、横琴消费领域信用体系共建基地”也正式揭牌。“这样的创新机制，既是琴澳两地在消费领域跨境合作进一步延伸的体现，也为大湾区消费维权一体化提供了新的途径。”横琴新区工商管理局相关负责人说。
“港人港税、澳人澳税”也是一大实践。目前，横琴已初步探索出个人所得税和纳税便利趋同港澳的规则衔接“样本”。
2014年3月，在珠海长隆投资发展公司工作的香港雇员文建兴、区志明分别领到了横琴新区发放的个人所得税补贴，这标志着横琴新区港澳居民个税按照“港人港税、澳人澳税”政策正式实施，这也是全国首例港澳居民个税差额补贴，横琴成为全国首个也是当时唯一一个对港澳居民发放个税补贴的地方。
除了打造趋同港澳的个人所得税税负环境和纳税便利环境，鼓励港澳居民在横琴创业发展，实现与港澳个税基本持平外，横琴也尝试通过互联网方式让港澳居民办税便利化。例如，运用远程可视自助办税平台系统，将跨境纳税服务延伸到港澳千家万户，实现港澳企业和居民办税“零跑动”。
截至目前，横琴“港人港税、澳人澳税”补贴金额超过1.54亿元，占港澳居民缴纳个税总额的40%，该政策已复制推广到粤港澳大湾区九市。此外，税务部门累计为2万多港澳纳税人远程在线办理业务5万多宗。
【来源】南方日报
【记者】梁涵
